0 Generelt

Foto: Pladask, Wikipedia

01 Innhold

Denne anvisningen omhandler regler, råd og anbefalinger for anskaffelse av renholdstjenester, med hovedvekt på offentlig anskaffelse. Målgruppa er de som kjøper inn renholdstjenester og rådgivere som bistår disse kjøperne.

Anvisningen er ment å ses i sammenheng med Byggforvaltning 700.204 Anskaffelse av renholdstjenester – Beskrivelser og krav i anbudsdokumenter og Byggforvaltning 700.205 Anskaffelse av renholdstjenester – Evaluering av tilbud og avtaleinngåelse.

1 Bakgrunn

Offentlig sektor kjøper inn varer og tjenester for nesten 400 milliarder kroner årlig. Gode anbudsprosesser og -dokumenter danner grunnlaget for at midlene kan utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive og samfunnstjenlige innkjøp. Se pkt. 3. Se også Byggforvaltning 700.204 for detaljer om anbudsdokumenter.

Anskaffelse av renholdstjenester krever kunnskap om bygningsmessige, renholdstekniske og innkjøpstekniske forhold. Man skal følge regler som gjelder for anskaffelse, og man bør spesifisere entydige krav til den tjenesten man ønsker. Regelverket stiller blant annet strenge krav til offentlige anskaffelser.

I tillegg har mange virksomheter en egen strategi med målsetninger og rutiner for innkjøp. Eksempelvis kan virksomheten ha besluttet en miljøprofil, overordnede intensjons- og samarbeidsavtaler med store leverandører, eller en innkjøpspolicy.

Innkjøp gjøres gjerne gjennom anbudsprosesser, hvor leverandører inviteres til å komme med et tilbud med priser og leveringsbetingelser på bakgrunn av et anbudsdokument utarbeidet av kjøper.

2 Regelverket

21 Regler for offentlige anskaffelser

Norske regler for offentlige anskaffelser er basert på EU-direktiver, se Lov om offentlige anskaffelser. EU-direktivene inneholder felles regler for offentlige anskaffelser i EU og EØS, og er utformet for å sikre rettferdig og lik behandling av leverandører ved anskaffelser i EU- og EØS-området.

22 Veiledning

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) har utgitt en veileder til reglene for offentlige anskaffelser [651]. Veilederen beskriver blant annet anskaffelsesprosedyrer, håndhevelsesbestemmelser, mulighet for etiske krav og temaer som konkurranse med forhandling og avvisning.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) gir informasjon til offentlig forvaltning for å oppnå bedre anskaffelsesprosesser. Informasjon, veiledere og andre hjelpemidler for offentlige anskaffelse finnes på deres hjemmeside [652].

23 Terskelverdier og åpen konkurranse

Regelverket om offentlige anskaffelser angir visse rammer for hvordan anskaffelsesprosessen skal foregå, fra planlegging av anskaffelse til inngåelse av renholdsavtale. Anbudsreglene gjelder når det offentlige kjøper inn varer eller tjenester for mer enn en fastsatt terskelverdi. Terskelverdiene avgjør hvilke deler av forskriften som gjelder. Informasjon om terskelverdier gis av myndighetene FAD [651].

I Norge er terskelverdien for vare- og tjenestekontrakter 500 000 kroner (2013), mens den er noe høyere for energi- og byggekontrakter. Terskelverdiene er også satt høyere for sentrale statlige etater enn for andre innen offentlig sektor.

Det er satt egne terskelverdier med grenseverdier for anskaffelse som omfattes av del III i Forskrift om offentlige anskaffelser. Slike anskaffelser skal i henhold til EØS-avtalen og WTO-avtalen publiseres på den europeiske portalen TED [653].

Alle anskaffelser over terskelverdiene skal baseres på åpen konkurranse. Offentlige anbud skal publiseres i den nasjonale databasen for offentlige anskaffelser Doffin [654] og på TED [653].

For anskaffelse under terskelverdien skal også reglene for konkurranse følges, men her er det tilstrekkelig å hente inn tilbud fra minimum tre leverandører.

Det er kjøpers plikt å kunne dokumentere at gjennomføringen er i samsvar med regelverket. Dette kan man dokumentere ved å føre en protokoll for alle anskaffelser over 100 000 kroner. Ved eventuelle klager på anbudsprosessen skal man kunne legge fram protokollen, og kjøper skal kunne begrunne sitt valg av leverandør. Begrunnelsen skal inneholde tilstrekkelig informasjon til at en leverandør kan vurdere om valget har vært saklig og forsvarlig.

24 Offentlige anskaffelsesprosedyrer

241 Hovedformer. Det er fire hovedformer for anskaffelse. Regler for når de forskjellige prosedyrene kan brukes er gitt i Forskrift om offentlige anskaffelser og utdypet i veiledningen [651].

242 Åpen anbudskonkurranse. Ved åpen anbudskonkurranse tillates alle interesserte leverandører å levere tilbud, og det er ingen begrensninger i form av prekvalifisering, se pkt. 243.

243 Begrenset anbudskonkurranse er en prosedyre som bare tillater leverandører som er invitert av kjøper å gi tilbud.

Det foretas først en prekvalifisering, der alle interesserte leverandører kan levere inn forespørsel om å få delta i konkurransen og dokumentasjon på at de er kvalifisert.

Kjøper vurderer så om leverandørene oppfyller kvalifikasjonskravene beskrevet i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget. Deretter inviterer kjøper de kvalifiserte leverandørene, eller et utvalg av dem, til å levere inn tilbud.

244 Konkurransepreget dialog brukes ved komplekse anskaffelser der det er umulig for kjøper å beskrive hva som skal anskaffes, som ved anskaffelse av kompliserte IT-systemer.

245 Konkurranse med forhandling gir kjøper adgang til å forhandle med leverandørene om alle sider ved tilbudene, noe som ikke er tillatt ved de øvrige konkurranseformene.

Kjøper vurderer om alle interesserte leverandører bør inviteres til å gi tilbud eller om det skal gjøres en prekvalifisering. I en prekvalifisering kan man redusere antall leverandører ved å velge hvilke leverandører som får delta.

246 Valg av anskaffelsesprosedyre. Ved anskaffelse av renholdstjenester er det vanlig å bruke åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Konkurransepreget dialog er lite aktuelt ved anskaffelse av renholdstjenester.

247 Klagemulighet – KOFA (Klagenemda for offentlige anskaffelser). En leverandør som føler seg urettferdig behandlet, kan klage inn avgjørelsen til KOFA [655].

25 Offentlig godkjent renholdsbedrift

For å kunne tilby renholdstjenester skal en virksomhet ha godkjenning fra Arbeidstilsynet. Ordningen innebærer blant annet at alle arbeidstakere og enkeltpersonsforetak som utfører renholdsarbeid skal ha gyldig ID-kort, se fig. 25.

Oversikt over godkjente leverandører framgår av Arbeidstilsynets register over godkjente renholdsvirksomheter [656].

Fig. 25

Eksempel på ID-kort utstedt av Arbeidstilsynet

26 Allmenngjøring av tariffavtale

Forskrift om tariffavtale, renholdsbedrifter stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår for renholdere ansatt i private renholdsvirksomheter, uansett om de er organisert eller ei. Det er blant annet fastsatt en minstelønn, som reguleres i det årlige lønnsoppgjøret.

Forskriften innebærer blant annet en såkalt påseplikt som gjelder både hovedleverandøren (renholdsbedriften, overfor eventuelle underleverandører) og kjøperen. Påseplikt innebærer at det skal iverksettes systemer og rutiner for å undersøke og om nødvendig følge opp at forskriften etterleves.

27 Offentlige kontra private anskaffelser

Ved anskaffelse av renholdstjenester må man spesifisere hvordan anbudsprosessen er tenkt gjennomført. For offentlige anskaffelser gjelder reglene nevnt i pkt. 21–26.

Ved private anskaffelser skal man følge forskrift om godkjent renholdsbedrift og forskrift om tariffavtale, renholdsbedrifter. Utover dette kan imidlertid kjøperen i stor grad fastsette prosedyrer og vilkår, forutsatt at man følger norske lover og regler og allmenne etiske retningslinjer for anskaffelser, såkalt «god anbudspraksis».

Ved private anskaffelser til små virksomheter med få bygninger og renholdsarealer mindre enn ca. 10 000 m2, er det nokså vanlig med lukkede prosesser. I lukkede prosesser inviteres et begrenset antall leverandører av renholdstjenester til å delta, med eller uten en forutgående prekvalifiseringsprosess. Ved større private anskaffelser brukes ofte åpen anbudskonkurranse.

3 Nordisk standard for renholdsanbud

Krav og anbefalinger for anskaffelse av renholdstjenester er beskrevet i en nordisk standard, NS-INSTA 810. Standarden kan brukes som et verktøy for å sikre at anbudsprosessen blir gjennomført i samsvar med EU-regelverket og forskrifter. Standarden bør legges til grunn ved alle offentlige anskaffelse, og kan være et nyttig verktøy også for andre virksomheter ved anskaffelse av renholdstjenester.

Den normative delen av standarden inneholder krav og anbefalinger om hva man bør beskrive i et renholdsanbud:

– utforming av anbudsinnbydelse

– prosedyrer og vilkår for innlevering av tilbud

– system for evaluering av tilbud

– beskrivelse av omfanget på leveransen

– krav til leverandøren

– tekniske krav til leveransen

– kontraktsmessige forhold

– retningslinjer for evaluering av innkomne tilbud inkludert spesifisering av kriterier

Standarden har også informative tillegg med anbefalinger angående:

– anbudsprosessen (Tillegg A)

– evaluering av tilbud etter prinsippene for «høyeste verdi» (Tillegg B)

– beskrivelse av lokaler og omfang på leveransen (Tillegg C)

– angivelse av tekniske krav (Tillegg D)

– angivelse av kontraktsmessige krav (Tillegg E)

4 Forberedelser

41 Behovsavklaring og fastsettelse av krav

Etter å ha tatt en beslutning om å kjøpe inn renholdstjenester, bør kjøperen foreta en behovsanalyse for å avklare:

– hvilke lokaler renholdet skal omfatte

– hvilken type renhold man ønsker

– hvilken kvalitet man ønsker (se NS-INSTA 800)

– omfang av regelmessig renhold

– omfang av periodiske rengjøringsoppgaver

– rengjørings-/kvalitetsfrekvenser

– omfang av tilleggstjenester i form av rengjøringsrelaterte serviceoppgaver

I tillegg må man avklare hva som skal beskrives i anbudsdokumentet når det gjelder:

– krav til dokumentasjon av leverandørens økonomi, forsikring, styringssystem, godkjenninger o.l.

– krav til rengjøringstekniske løsninger (skånsomhet, miljømessige forhold o.l.)

– detaljer vedrørende kvalitetskrav til de forskjellige tjenestene og eventuelle variasjoner i krav avhengig av for eksempel romtype

– krav til kvalitetsoppfølging og rapportering

– miljøkrav, oppfølging av miljøkrav og rapportering

– krav til kompetanse for renholdere og arbeidsledere

– eventuelle andre måltall for leveransen

Mer informasjon om renholdsbehov, angivelse av krav og måltall for renhold er gitt i Byggforvaltning 700.204, 700.209, 700.210 og 700.211. Se også [657].

42 Kartlegging av bygningsmassen

Et anbud må inneholde nødvendig informasjon om lokalene som blir berørt av tjenesten. Alle forhold som kan påvirke renholdskostnadene, bør beskrives, se Byggforvaltning 700.204 og 700.211 om henholdsvis beskrivelser i anbud og renholdskostnader. Det må foreligge oppdaterte tegninger over bygningsmassen, og tegningene må være av en slik kvalitet at relevant informasjon angående renhold framgår. Det kan derfor være nødvendig å kartlegge bygningsmassen og utarbeide oversikter over lokaler, inkludert tegninger som kan sendes ut sammen med anbudsdokumentene.

5 Gjennomføring av prosess

51 Generelt

Anbudsprosessen må gjennomføres på en slik måte at:

– man følger lover og regler

– leverandørene får nødvendig informasjon for å beregne riktig pris og angi pris på riktig måte

– leverandøren får nok tid til å utforme et godt tilbud

– leverandøren får nok tid til å starte opp renholdsavtalen på en god måte

52 Organisering

Første trinn etter beslutning om innkjøp er å organisere innkjøpsprosjektet. Det er viktig å bemanne prosjektet slik at man har nødvendig kompetanse til å gjennomføre et godt innkjøpsprosjekt. Behovsanalyse, utarbeidelse av anbudsdokumenter og gjennomføring av anbudsprosesser for anskaffelse av renholdstjenester krever god kunnskap om regelverk, bygningsmessige forhold, innemiljø og renholdsteknikk.

Dersom kjøper ikke selv innehar tilstrekkelig kompetanse, anbefales å søke hjelp hos renholdskonsulenter. Se også Byggforvaltning 700.210 om organisering av endringsprosesser i større virksomheter.

53 Tidsbehov og tidsfrister

Det er viktig å sette av nok tid til prosessen, både til innkjøperens egne kartlegginger og avklaringer og til leverandørenes utarbeidelse av tilbud og oppstart av ny renholdsavtale. Er det nødvendig å leie inn en renholdskonsulent, må man også sette av nødvendig tid til innkjøp av denne tjenesten.

Figur 53 viser et flytskjema med angivelse av tid for gjennomføring av en innkjøpsprosess. Tidsbehovet varierer avhengig av bygningsmassens størrelse og kompleksitet. I større institusjoner kan det for eksempel være behov for vesentlig mer tid enn vist i fig. 53 til kartlegginger, avklaringer og utarbeidelse av anbudspapirer.

Ved alle anbud bør mulige leverandører gis anledning til å foreta en befaring i lokalene i god tid før tilbudsfristen utløper. Det anbefales å arrangere en befaring i løpet av de to første ukene etter at tilbudsfristen har begynt å løpe. Man må sette av nok tid til at leverandørene får mulighet til å danne seg et skikkelig inntrykk av lokalene.

Frist for innlevering av tilbud bør være minst ti uker. Det anbefales å tillate minst seks ukers tid fra kontraktsinngåelse til oppstart av ny renholdsavtale. Dersom bygningsmassen oppdraget gjelder er omfattende, for eksempel alle skoler og barnehager i en kommune, bør fristene være lengre enn anbefalt over. Lengre tid gir grundigere og mer gjennomarbeidede tilbud og bedre muligheter for å få en god start på renholdsavtalen.

Dersom en eller flere leverandører ikke har levert nødvendige dokumenter sammen med tilbudet, for eksempel HMS-egenerklæring, skatteattest eller offentlig tilgjengelig dokumentasjon på at krav til leverandøren er oppfylt, kan kunden fastsette en kort tilleggsfrist for ettersending av disse dokumentene. Ved offentlige anskaffelser skal tilleggsfristen gjelde tilsvarende overfor alle deltakerne i anbudskonkurransen, og de innkomne tilbudene skal ikke vurderes før tilleggsfristen er utløpt.

Fig. 53

Flytskjema med aktiviteter og milepæler for anskaffelse av renholdstjenester

54 Kommunikasjon

Det er vanlig å kreve at all skriftlig og muntlig kommunikasjon i forbindelse med anbudskonkurransen skal foregå på norsk. Dette må også framgå av anbudsdokumentene.

6 Referanser

61 Utarbeidelse

Denne anvisningen er utarbeidet av Steinar Klubben Nilsen. Prosjektleder har vært Hege Ovesen. Faglig redigering ble avsluttet i september 2013.

62 Byggforskserien

Se relevante anvisninger.

63 Lover og forskrifter

Lov om offentlige anskaffelser

Forskrift om offentlige anskaffelser

Forskrift om offentlig godkjenning av renholdsvirksomheter og om kjøp av renholdstjenester

Lov om allmenngjøring av tariffavtaler mv.

Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

Forskrift om allmenngjøring av tariffavtale for renholdsbedrifter

Forskrift om informasjonsplikt, påseplikt og innsynsrett

64 Standarder

NS-INSTA 800:2010
Rengjøringskvalitet – System for å fastlegge og bedømme rengjøringskvalitet

NS-INSTA 810:2011
Krav og anbefalinger for anskaffelse av renholdstjenester

NS 8431:2005
Alminnelige kontraktsbestemmelser om levering av fast renhold

65 Litteraturhenvisninger

651 Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD). Veileder til reglene om offentlige anskaffelser. Oslo, 2012. www.regjeringen.no

652 Direktoratet for forvaltning og IKT (difi), www.difi.no

653 TED Tenders Electronic Daily; online version of the ’Supplement to the Official Journal of the European Union’, dedicated to European public procurement. www.ted.europa.eu/

654 DOFFIN Den nasjonale portalen for offentlige anskaffelser i Norge. www.doffin.no

655 KOFA Klagenemda for offentlige anskaffelser, www.kofa.no

656 Arbeidstilsynet. Register over godkjente renholdsvirksomheter. www.arbeidstilsynet.no/renholdsregisteret

657 Nilsen, Steinar K. Alt om Renhold. Håndbok 4. Oslo: SINTEF akademisk forlag, 2012

© SINTEF Byggforsk

Materialet i dette dokumentet er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med SINTEF Byggforsk er enhver eksemplarfremstilling, tilgjengeliggjøring eller spredning utover privat bruk bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar, og kan straffes med bøter eller fengsel.